城管扩权

　　天很冷，张荣祯依然忙得不可开交。

　　他是德州临邑县城市供热有限公司总经理。11月24日，他赶往德州参加供热工作会议，对他来说，以此身份跟“暖气片”打交道还是第一遭。

　　和参会的大多数人都不一样，张荣祯还有一个身份：临邑县城市管理行政执法局副局长。

　　曾在供热市场化之路上尝试迈步的临邑县，如今这个业务已由政府重新揽回。供暖交由城管部门全面接手的方式，则是城管部门“扩权”之路的缩影。

　　现在，原来的“张局”张荣祯已经习惯被称呼为“张总”。 

　　接手供热

　　临邑县城市供热有限公司的牌子，挂在了城市管理行政执法局的门口。今年春节过后，许多当地人路经此地时，注意到了这一细微的变化。

　　临邑县委宣传部一位负责人称，“供热公司与城管执法局不存在隶属关系，是两个牌子一班人。”不过，现供热公司总经理张荣祯以及城管执法局办公室主任静广伦，均向记者表明，供热公司是隶属于城管执法局的二级单位。

　　张荣祯告诉记者，他是今年5月份到任，此前至今也是城管执法局副局长，只是他的办公室已从城管执法局搬至供热公司，安装着可视镜的防盗门。张荣祯在当地媒体中的称谓，现在也多以供热公司经理方式出现。

　　临邑当地将供暖交由城管接手，有其自身原因。记者调查获知，临邑当地的供热公司早先隶属于电业公司，后又委托济南一家热力公司经营。去年冬季期间，供暖上诸多问题显露。

　　在今年7月8日举行的临邑城区集中供暖改造动员会议上，副县长郭永胜曾这样总结：去年由于城区部分供热管网老化，供热质量不高等原因，市民群众对供热意见较大。会上，该领导提出要确保11月1日开始供暖。

　　“济南这家公司光算计着尽可能收取开户费，无法保证供暖质量，百姓意见非常大。”临邑县委宣传部一负责人说道。

　　有据可查的是，去年供暖期间，临邑当地很多居民向济南媒体反映暖气不热，现今网站贴吧内仍有此类网帖。

　　今年，临邑从济南该公司手中收回供热经营权，转由城管部门负责。 

　　十年轨迹

　　记者调查发现，从全国来看，类似于临邑“城管办供暖”的模式并不多。然而，暖气不热行政处罚权归于城管的模式并不少见。

　　这也是全国各地城管10多年间“扩权”之路的写照。以临邑为例，城管执法局办公室主任静广伦此前归属于建委园林绿化部门，2000年成立城市管理局后进入，2002年该局改为城市管理行政执法局。

　　从其内部通讯录上可以看到，该局下辖除六支城管大队外，还包括有绿化管理科、垃圾处理厂、广告资源管理办公室、公园管理处等部门，基本涵盖城市空间。静广伦说：“加上环卫工，局里现有人员400余人，名副其实的大局。”

　　对于他们来说，2006年5月10日临邑县政府下发的第28号文具有重要意义。此文件将临邑县城市管理行政执法局集中行使的职权一一说明，足有近百项。像道路上的违法停车等，城管亦获得处罚权，只是众多人士都不晓得。

　　去年，发生在临邑，轰动一时的小区卫生费一次收取30年的“鹅城”事件，即为临邑城管部门依照权限下发的文件所致。

　　各地城管部门大都有相似的发展轨迹，济南大学法学院院长、行政法专家杨士林教授曾指出，城管“正规军”成立与1996年3月颁布的《行政处罚法》有密切关联。在此之后，为解决“十几个大盖帽管不好一个破草帽”，行政执法权逐步集中。

　　此后10多年间，城管进入“扩张”时代，开始涉入城市管理的方方方面，如今像城市扬尘、噪音污染、环境绿化甚至“犬粪”等，都列入城管部门的执法范围。

　　近期，扩张态势又趋鲜明。10月9日，广州城管新增了29项处罚权，使广州城管行政处罚权从203项增至232项；11月11日，北京城管“升格”，由北京市市政市容管理委员会的二级局调整为直属行政执法机构。 

　　争议扩权

　　从不少地方来看，城管扩权之路并非一片坦途。

　　在临邑县城管执法局，与张荣祯一同被调往供热公司的，还有近十名职工。此前在办公室负责管理仓库的张培忠，到了供热公司后，仍负责类似工作。

　　最重要的职工，是原供热公司的一班人，由于供热不少岗位专业性强，他们成为新供热公司的技术骨干。张培忠说：“我们这班人到岗后，都需要向他们学习。可以说，到现在一直都很忙。”

　　然而“城管办供暖”，仍然在当地引起了一些争议。有人士就指出，在供暖日趋市场化、倡导政企分开的现代社会，临邑此举是在倒退。“这样就像是在供暖市场上，政府既当运动员又当裁判员。如果暖气不热，能找谁投诉？提倡政企分开，如今却又政企合一，是否合适?”

　　对于供暖质量不达标的处罚程序，记者询问临邑县多名城管人员，对方均称不了解。

　　“这是外行人管内行人。”还有人对供热公司的行政管理体制产生了疑问。

　　11月1日，临邑提前半月开始供暖，有媒体这样表述：城区8万余人提前乐享“暖冬”。提前供暖，这被城管部门视作为对此类质疑的具体回应。

　　临邑县委宣传部有负责人称，在涉及供暖这种民生项目上，政府应当主管。

　　此外，临邑城管受人诟病的还有广告资源管理方面。记者暗访发现，该局下设的广告资源管理办公室自设广告发布媒介，收费发布商业广告，有“权力寻租”之嫌。

　　相似的情形于去年10月份在四川也曾出现，当时四川就扩大城管处罚权条例草案进行听证，草案中拟为城管扩权。来自社会各界的14名听证代表仅有一人表示支持扩权，今年11月24日，条例再次审议时仍被指城管权力太大。 

　　权真大了？

　　城管扩权引发的争议，背后也与普通居民的信任感有一定关系。临邑县城管执法局办公室有关人士就对记者说了这样一句话，“我们自感没地位。”

　　权力极大，在城管队员看来只是硬币的一面，另一面是层出不穷地城管施暴事件带给整个群体的屈辱感，城管执法由此还被戏称为“暴力美学”。

　　当地一位城管队员对记者说，“我们每天都开车在外面巡线，工作也很累。但在居民印象里，好像只会留下驱赶摊贩的印象。”

　　这位城管队员说，自己从来不上网看关于城管的新闻。“不用看就知道肯定是城管打人的，我们干的好事没人注意。”

　　有业内人士玩笑式地告诉记者：“现在城管是上管天、下管地，中间还能管空气。为什么这么说？像往上看能管广告牌，往下看能管路，空气里能管建筑扬尘。”

　　但记者走访时，基层不少城管队员却表示，自己并没体会到手中的权力。静广伦直接说，像违法停车他们从来没有处罚过。现在各方都在提倡城管文明执法，对于小商小贩，也基本以劝说为主。“孩子放学，我们队员去校门口赶那些摊贩，他们回过头来就骂，很多家长也不给好脸色。但不驱赶他们离开，很容易就把道堵了。”

　　与很多地方一样，临邑也成立了自己的女子城管队伍，期望以女性的柔性来弥补城管街头执法时的不足。

　　“保姆”城管

　　记者在临邑当地采访时，城管执法局有人士对记者说，城管每天干的就是“堵窟窿”的活儿，像接手供热就是被“硬加”的。对此，记者采访时没有获得当地政府部门当初出台该举措的情况介绍。

　　临邑县城管执法局局长韩传峰10月份在向媒体介绍城管理念时，打了这样一个比方：整个城市就好比是一个家庭，而城管局就是这个家庭的保姆。

　　有业内人士告诉记者，行政执法权统一到一个部门的“大城管”模式，被普遍认为可化解城市公共空间管理矛盾。但从全国来看，要从根本上破解“城管困局”，必须加快城管立法，尽快形成一部全国性的法律法规，确定城管执法的法律地位，明确垂直管理关系。

　　我省青岛曾举行全国城管论坛，当时青岛市城管执法局局长邓云峰发言指出，“城管执法相对集中了各类法规达几十项，却没有自身独立的法律法规作依据，这从一定程度上削弱了城管执法的权威性和社会认可度。”

　　中国行政法学研究会会长应松年曾向媒体表示：“寓管理于服务”的理念，应是城管改革的方向，目前“执法型城管”必须向“服务型城管”转变。